太陽光発電の規制をめぐる法律問題

2019-05-142021-03-19

太陽光発電設備を規制する条例を作るⅡ

Contents

1. 太陽光発電をめぐる状況
- 1.1. 新ＦＩＴ法とみなし認定の復習
- 1.2. その後の経緯…未稼働案件について
2. 太陽光発電事業を規制する条例・規則の検討
3. 太陽光発電資料集

太陽光発電をめぐる状況

私は２年前，某市の議員サイドに依頼されて太陽光発電設備を規制する条例案を作成するお手伝いをし，それについて「太陽光発電設備を規制する条例を作る」という記事を作成したが，その条例案はさまざまな政治的駆け引きから「没」となった。某市では今度は一応市が主導して再び条例を作成する運びとなり，私は議員サイドからその条例案についてのコメントを求められたので，まず太陽光発電をめぐる状況を復習し，条例案にコメントすることにした。この記事はそのレジュメに手を加えたものである。なおこの間，「ウエッジ」という雑誌から，太陽光発電を規制する条例についての取材を受けたので，各自治体で制定された条例について若干調べてみたが，その時点では「事業策定ガイドライン」の推奨事項を念頭に置いて制定された条例は見かけなかった。なお本記事掲載後に大津市の条例を見つけた（外部サイトへのリンク）。規制対象が限定されているが，「大津市太陽光発電設備の設置ガイドライン」も作成されており，網羅的なものに見受けられるが，上記の点がどこまで意識されているかは直ちには判断しづらい。

さらにコメントを付加している２０２１年３月時点で番重要なことは，この間，環境省が「太陽光発電の環境配慮ガイドライン」を策定し，その遵守を求めていることだ。その内容は，私が条例化しようとしたガイドラインの勧奨事項と大きく重なっている。今後は，「環境配慮ガイドライン」を中心にその履行を求める条例化が問題解決の近道になるであろう.

なお記事作成時に作成した資料だが割と詳細なので「太陽光発電に係る条例制定についての諸問題V2」は掲載しておこう。

新ＦＩＴ法とみなし認定の復習

２０１７年４月１日，改正された「再生可能エネルギー電気の調達に関する特別措置法」（以下太陽光発電に係る条例制定についての諸問題V2，新ＦＩＴ法，ないし法）が施行され，これにより再生可能エネルギー発電事業者（以下，事業者）には，ⅰ新ＦＩＴ法施行後に事業計画書を提出して事業計画認定を受ける事業者と，ⅱ既に設備認定を受け法の規定する事業計画書を提出したみなし認定事業者の２種の事業者が生じている（制度全体についての解説は，資源エネルギー庁の「なっとく再生可能エネルギー」を参照のこと）（資源エネルギー庁の外部サイトへリンク）（「事業計画書」は，「再生可能エネルギー発電事業計画認定申請書」（外部サイトへのリンク），「再生可能エネルギー発電事業計画書【みなし認定用】」（外部サイトへのリンク））。

新ＦＩＴ法による新制度について，「事業計画策定ガイドライン」（外部サイトへのリンク業」）（以下「ガイドライン」）は，「新たな認定制度では，事業計画が，①再生可能エネルギー電気の利用の促進に資するものであり，②円滑かつ確実に事業が実施されると見込まれ，③安定的かつ効率的な発電が可能であると見込まれる場合に，経済産業大臣が認定を行う（注：法９条３項）。さらに，この事業計画に基づく事業実施中の保守点検及び維持管理並びに事業終了後の設備撤去及び処分等の適切な実施の遵守を求め，違反時には改善命令や認定取消しを行うことが可能とされている。固定価格買取制度は，電気の使用者が負担する賦課金によって支えられている制度であり，認定を取得した再生可能エネルギー発電事業者は，その趣旨を踏まえた上で，法第９条第３項並びに施行規則第５条及び第５条の２に規定する基準に適合することが求められ，また，法に基づき事業計画を作成するに当たっては，施行規則様式中に示される事業計画書記載の表に掲げる事項を遵守することへの同意が求められる」と説明している（新ＦＩＴ法の概要は，資源ネルギー庁がした「改正ＦＩＴ法に関する直前説明会」の資料（外部サイトへのリンク）にまとめられている）。

「ガイドライン」は，事業者が新ＦＩＴ法による事業計画を立てて事業認定を受け，それに基づいて実施する発電事業のあり方について，経産省（資源エネルギー庁）が作成したものである。この点「ガイドラインは，事業者が新ＦＩＴ法及び施行規則に基づき遵守が求められる事項，及び法目的に沿った適切な事業実施のために推奨される事項（努力義務）について，それぞれの考え方を記載したものである。ガイドラインで遵守を求めている事項に違反した場合には，認定基準に適合しないとみなされ，新ＦＩＴ法第１２条（指導・助言），第１３条（改善命令），第１５条（認定の取消し）に規定する措置が講じられることがあることに注意されたい」，「努力義務として記載されているものについても，それを怠っていると認められる場合には，新ＦＩＴ法第１２条（指導・助言）等の対象となる可能性がある」とされている。そして施行規則５条等は，「当該認定の申請に係る再生可能エネルギー発電事業を営むに当たって，関係法令（条例を含む。）の規定を遵守するものであること」，「当該認定の申請に係る再生可能エネルギー発電設備について，当該設備に関する法令（条例を含む。）の規定を遵守していること」，「当該認定の申請に係る再生可能エネルギー発電事業を円滑かつ確実に実施するために必要な関係法令（条例を含む。）の規定を遵守するものであること」として，法令遵守の中に条例が含まれることを明記しているので，遵守が求められる事項には条例も含まれる（「事業報告書」には，「再生可能エネルギー発電事業を実施するに当たり，関係法令（条例を含む。）の規定を遵守すること」に合意することが求められている）。

このように事業者には，発電事業を遂行する上での，遵守事項と，推奨事項が定められている。前者には，ＦＩＴ法・同施行令・同施行規則，その他の法律・規則，及び条例・規則がある（法令は，e-Gov法令検索で調べるのがよい）。後者は，これまでの事例の積み重ねから選択された「法目的に沿った適切な発電事業実施のために推奨される事項（努力義務）」であるが，「それを怠っていると認められる場合には，ＦＩＴ法第１２条（指導・助言）等の対象となる可能性がある」に止まる。

したがって，条例作成にあたり，推奨事項を条例化すれば，それが施行規則５条の「当該認定の申請に係る再生可能エネルギー発電設備について，当該設備に関する法令（条例を含む。）の規定を遵守していること」との規定によって遵守事項に格上げされ，新ＦＩＴ法第１２条（指導・助言），第１３条（改善命令），第１５条（認定の取消し）のルートが適用されることになる。

なおみなし認定事業者も，「ガイドライン」や「法（条例を含む）」を遵守しなければならないが，設備認定を受けたにとどまっている事業者からすでに発電事業を開始している事業者まで様々な段階の事業者がいるので，ガイドラインや条例の，どの条項を遵守しなければならないかが問題となる。法・規則には経過規定があるので解決済みだが，ガイドラインや条例の適用関係はは，若干，問題が複雑になる（事業認定済みの事業者に条例を適用する場合も同様の問題が生じる）。

なお条例作成にあたって，推奨事項については担当官庁によって充分な検討がなされているであろうから問題が生じる可能性は低いが，推奨事項ではないその他の事項を条例に盛り込もうとする場合，新ＦＩＴ法との関係で違法ではないか，憲法との関係で問題はないかとの検討が必要である。

その後の経緯…未稼働案件について

未稼働案件と新ＦＩＴ法

旧ＦＩＴ制度は，事業開始時から２０年間，設備認定時の固定買取価格で買い取るというものであったが，制度発足時の固定買取価格は，開発時の高額の設備費用に対応して高額の固定買取価格が設定され，普及につれて設備費用も低額化するので，徐々に固定買取価格を低額化していくことが想定されていたが，認定から事業開始までに特段の制限がなかったことから，設備費用が低額化してから設備を設置して当初の高額な固定買取価格が得られるという見通しに基づく「投資事業」を産み，未稼働事案及び詐欺事案が多発した。

これについて新ＦＩＴ法は，２０１７年３月３１日までに，（１）運転開始している，又は（２）電力会社から系統に接続することについて同意を得ている（接続契約を締結している）条件を満たさない場合，原則として認定が失効するとした（実際に失効した事案もあるが，多くはなさそうだ。）。ただし，以下の場合には，例外的に認定失効が一定期間猶与され，その猶予期間中に接続の同意が得られれば，接続の同意を得た日（接続契約を締結した日）をもって新制度での認定を受けたものとみなされた。（【例外（１）】平成２８年７月１日以降に旧制度での認定を受けた場合…旧制度での認定を受けた日の翌日から９ヵ月以内に，接続契約の締結が必要。【例外（２）】Ａ．平成２８年１０月１日～平成２９年３月３１日の間に電源接続案件募集プロセス等を終えた場合又はＢ．平成２９年４月１日時点で電源接続案件募集プロセス等に参加している場合）

そして，①２０１６年８月１日以降に接続契約を締結した案件は，運転開始期限を３年と設定したが（開始が遅くなると買取期間が短くなる），②２０１６年７月以前に接続契約を締結済みの案件は運転開始期限を設定しなかった。

「ＦＩＴ制度における太陽光発電の未稼働案件への新たな対応」について

しかし上記②についても未稼働のものが多く，２０１９年４月１日から「未稼働案件への新たな対応」がなされている。（「ＦＩＴ制度における太陽光発電の未稼働案件への新たな対応」（その説明について（外部サイトへのリンク１），（外部サイトへのリンク２））。

これは２０１２年度～１４年度にＦＩＴ認定を受けた②について，「運転開始準備段階に入った＝系統連系工事の着工申込みを送配電事業者が受領」していないものは，受領日から２年前の年度の調達価格が適用されることになり（申込みが受領されていれば高いまま），また施行期日の１年後が運転開始期限とされ（この施行期日以降に着工申込みが受領されたものは，最初の着工申込みの受領日から１年を運転開始期限とする），期限後は買取り期間が短縮されることになる。更に対象年度が拡大されることも検討されている。

現状

「なっとく再生可能エネルギー」の「事業計画認定情報　公表用ウェブサイト」に，２０１９年２月２８日時点の，ある限定された範囲の認定情報が掲載されている。これから某市だけのものをまとめてみた。約２３００件あるので，あまり失効していないようだ。

太陽光発電事業を規制する条例・規則の検討

太陽光発電事業の実施過程とその規制

ガイドラインは，事業者の発電事業の実施について，第１節企画・立案（１．土地及び周辺環境の調査・土地の選定・関係手続，２．地域との関係構築），第２節設計・施工，第３節運用・管理，第４節撤去及び処分（リサイクル，リユース，廃棄）に分けて遵守事項，推奨事項を掲記している。

住民，市サイドから大きくまとめれば，実施される事業について，Ⅰ．①設備が設置される場所が適切なこと，②設置される設備の具体的な態様が適切なこと（景観との関係でのセットバック，高さ制限と騒音等），③運用・管理が適切に実行されていること，④適切に撤去及び処分がなされること，Ⅱ．Ⅰについて市，住民が事業内容を把握し，少なくても住民が意見をいい，協議できること等が重要であろう。Ⅲガイドラインに記載されていない事項で必要なものは，条例化することも検討する必要があるが，ＦＩＴ法や憲法との関係を検討する必要があるのは，上述したとおりである。

太陽光発電事業を規制する条例の基本的な問題点－総論

法律と条例の関係

法律と条例の関係について，整理する（今回は，「事例から学ぶ実践！自治体法務・入門講座」（著者；吉田勉）（Amazonにリンク）による）。

未規制

Ａ　法律が積極的に空白化　 ✕

Ｂ　法律が無関心　〇

規制領域

Ｃ　法律とは別目的・趣旨　〇（※）

Ｄ　法律と同一目的・趣旨

　　最大限規制立法　✕

　　別段の規制を容認　〇

※１　ただし，法律の意図する目的・効果を阻害しないこと

※２　上乗せ規制，横出し規制

今回のケースは，ＦＩＴ法が，「法令（条例を含む。）」としていることから通常のケースとは異質だが，Ｂ，Ｃ，Ｄの各場合があると考え，「法律の意図する目的・効果を阻害しないか」，「別段の規制を容認」しているかを検討すればよいが，あまり問題にはならないだろう。

新ＦＩＴ法の事業認定と本条例案の許可制について－行政処分

行政処分について

両者とも「申請に対する処分」（行政処分）であり，講学上の許可，特許，認可のうち，「許可」である。

この点の理解のため，前掲書を適宜要約して引用する。

「行政処分とは，公権力の主体たる国または公共団体が行う行為のうち，その行為によって，直接国民の権利義務を形成しまたはその範囲を確定することが法律上認められているもの」

「行政処分には，そのタイプとして，申請を待って処分するものと，特定の問題が生じたときに相手方の意向とは関係なく処分を行うものがあります。行政手続法では，前者を「申請に対する処分」，後者を「不利益処分」として，その実施の事前手続を定めている」

「行政処分といっても様々なものがあり，行政側がかなりの自由度があるものと，基本的には要件が具備されれば半ば自動的に処分がなされるものなど，そのレベルも様々です。また，行政処分のうち，国民の申請をもとに処分するものとしては，「許可」というのがその典型ですが，名称としては，許可のほか，「免許」（道路交通法の運転免許），「確認」（建築基準法），「認定」（土地収用法），「承認」（河川法の流水占用権の譲渡承認）など様々な名称があります。しかしながら，これらは，法的な性格の違い（例えば，その許可等の裁量の度合い，無許可等の場合の効果等）はその名称からのみでは判断がつきませんので，行政法学では，許可，特許，認可に分けて考える」

「「許可」の場合は，これは本来自由にできるんだけれど，社会一般への悪影響を防止するため一応法律で禁止しておき具体的な申請に応じて不適当なところがなければ許可（禁止を解除）するという形です。許可することが原則ということになります。医師免許などは簡単な許可ではないだろうとお思いかもしれませんが，医学部を出て，国家試験に合格すれば誰でも免許がとれますので，これも許可が原則ということです。一方，「特許」の場合は，特別の許可といった意味合いがあり，公益事業の許可のように，需給調整を含めて政策目的等に合致して初めて許可できるようなものをいいます。公共事業用地の強制収用を可能にする土地収用法上の事業認定もこれに該当します」。

ＦＩＴ法の事業認定と条例による許可の関係

ＦＩＴ法の事業認定と条例による許可の関係が問題となる。

Ａ　ＦＩＴ法により事業認定を受けている同じ事象について（上乗せ・横出し規制の場合を除き），条例で許可，不許可の判断をすることはおかしい。ただなぜか，しっかりした「事業認定通知書」（再生可能エネルギー発電事業計画の認定について（通知））が見当たらないので，いったい事業者が，文書上，どの範囲について事業認定を受けているのかがはっきりしない（ただ認定済みの事案について，遡って「設備の所在地」は，動かせないだろう）。

Ｂ　市と住民は，事業者が事業計画書に記載し認定を受けた事業内容について，適法に履行して安全性が確保されているかを監視したいが，それは条例による「許可」「許可取消し」の問題ではない。条例による検査によって，事業者の不遵守状況が分かれば，是正を求めることは可能だろうが，是正されなければ情報提供（通報）して，新ＦＩＴ法による処分（法第１２条（指導・助言），第１３条（改善命令），第１５条（認定の取消し）のルート）を求めることになる。認定の取消によって接続契約は解消される（お金が払われなくなる）というのが，もっとも実効性のある適法性の確保手段である。

また条例固有の許可要件に違反していることが分かれば，これについて条例による手続によって是正を求め，是正されなければ条例上の許可を取り消すというルートもあるが，これについても公表，罰則あるとしても，結局，許可が取り消された（条例に違反した）として，新ＦＩＴ法による処分（法第１２条（指導・助言），第１３条（改善命令），第１５条（認定の取消し）のルート）を求めなければ実効性がない。情報提供（通報）に「許可取消し」の場合が含まれていないのは，「許可取消し」の性質の誤解である。

Ｃ　太陽光発電事業を規制する条例制定の難しい点は，事業者にみなし認定事業者と，新ＦＩＴ法適用事業者がおり，それぞれⅰ土地確保，ⅱ土地・建物の設計手続の進展と機材調達，ⅲ事業計画の認定（提出）時（ⅱとⅲは逆転するケースもあるだろう），ⅳ施工時が異なっており，これから施行する条例案で，どの段階にある発電事業を規制できるのかということである。なお新ＦＩＴ法は，ⅲの事業計画の認定（提出）時に，法令（条例を含む）に適合することを求めている。

２年前の私案（「太陽光発電設備を規制する条例を作る」に掲記した条例案）は，ⅲ業計画の認定（提出）以前に，事業者に「届出」をさせて審査し，条例化した全ての推奨事項の実現を確保しようというものだったが，今回の条例案は，ⅳの前に設備設置申請－許可制を入れ込み，設備設置について条例による「規制の遵守」（セットバック，高さ制限，騒音防止等）を達成しようとするものとなっている。

設備設置前に条例による許可申請をするのであるから，上記のⅠ②「設置される設備の具体的な態様が適切なこと」については，おおよそ実現可能であるし多くの場合それで問題ないかもしれない（事業者は，多少無理をしてもそれに従うであろう）。ただ事業認定（提出）時に条例が施行されていない状態で設備の準備を進めていた事業者について，その後，準備していた設備の変更等をしなければならず，それに多額の費用がかるとすれば，損害賠償の問題が発生するので，このような場合は，できるだけ努力することで可とすべきであろう（なお，新ＦＩＴ法の［事業報告書」には「構造図」の添付，提出が求められている）。

２年前の私案の経過措置は，上記のⅠ②「設置される設備の具体的な態様が適切なこと」については，適用除外としたが，上記のような考えに基づき，入れ込むことも可能であろう。

上記Ⅰ①「設備が設置される場所が適切なこと」については，事業計画提出時に条例が施行されていないと駄目である。

各論と感想

これからは条例案自体について検討することになるが，現時点ではそれを記事に掲載することは差し控えておこう。

しかし新ＦＩＴ法，施行令，施行規則の体系は複雑になりすぎており，規制という面からだけ検討しようとしても骨が折れる。役所のWebに掲載されている施行規則（特に様式）にはミスプリが目立つし，それが本当に整合的なのかの，検証はほぼ不可能である。またWebの記事も乱雑である。しかも対象案件は膨大で，多額のお金も絡んでおり，更に地方分権によって国は地方を手足のように使えなくなった。

国政レベルの政策遂行のあリ方が，問われているというべきであろう（半分本気だが，整理には，AIの活用の余地があろう）。