太陽光発電設備を規制する条例を作る
某市の条例案作成をお手伝いしたこと
私は、南アルプスや八ヶ岳に囲まれた自然豊かな某市の市議会議員の方々から、同市内で今後も増え続けることが見込まれる太陽光発電設備について、ＦＩＴ法（電気事業者による再生可能エネルギー電気の調達に関する特別措置法）の改正を契機に、これを適切に規制する条例を作成したいので、アドバイスをしてもらいたいという依頼を受けた。某市はこれについて、景観条例を改正して太陽光発電設備も対象にしたが、その内容では不十分という声が市民から寄せられているということだった。私はそれまでにも、某市の景観条例や、まちづくり条例の解釈、運用について、議員サイドから相談を受けたことがあり、某市当局のこれらの条例及び関連法令の解釈、運用はおかしな点が多く、これらの条例の改正による規制は難しいと思われたので、新しい条例案を起案することにした。
といっても、私はそれまでＦＩＴ法については何も知らなかったし、条例の起案をしたこともなかった。すべて一からの勉強であった（しかも、別の私の投稿からわかるように、この時期極めて体調が悪く、作業が遅延して、市議会議員の方には大変なご迷惑をかけてしまった。）。
しかし６月議会の提出期限には何とか間に合い、市議会の特別委員会で審理に付されたが、残念ながら今回は、審議未了となってしまったということである。ひとつはまったく新しい条例だということもあったのだろうが、私にはよくわからない某市市議会内特有の「事情」もあったようだ。太陽光発電設備の規制をするかしないかの対立なら、議論は深化するが、どうもそうではないらしい。又市民の中には、条例を遡及させて設置を妨げたいと考えている人もおり、その人たちは今回の遡及しない条例の制定に反対に回った。今回の規制ができないことで、みなし認定組が何の歯止めもなく、どっと施工を開始し、某市は、大変な混乱に巻き込まれる可能性がある。次の機会で間に合えばよいのだが。
その後、某市では、市民や「有識者｣もまじえて検討し、令和元年10月1日から「太陽光発電設備と自然環境の調和に関する条例」が施行となった（市のページにリンク）。これはできるだけ規制したくない市会議員さんも賛成して制定したものだが、最初からどうしても規制を骨抜きにしようとするので、当初条例制定を呼びかけた市会議員さんたちは不十分ではあってもとにかく成立させる方がいいと考え、改定できる部分には意見を述べて成立にこぎつけた。私はその過程でもお手伝いをした。その維持点での検討事項を「太陽光発電の規制をめぐる法律問題」にまとめてある。したがって本稿ではこの記事作成時点での資料掲載は割愛することにした。
さらにコメントを付している２０２１年３月時点で、私は九州の某鳥の条例作りを手伝っており、早晩、条例化されるものと思われる。その時点で、本記事や「太陽光発電の規制をめぐる法律問題」を補いたい。
一番重要なことは、この間、環境省が「太陽光発電の環境配慮ガイドライン」を策定し、その遵守を求めていることだ。その内容は、私が条例化しようとした下述する事項（勧奨事項）と大きく重なっている。今後は、「環境配慮ガイドライン」を中心にその履行を求める条例化が問題解決の近道になるであろう。
太陽光発電設備が持つ問題点
最初に言っておくが、私も市議会議員の方も、アプリオリに太陽光発電設備の設置に反対しているのではない。再生可能エネルギーの持つ意義もわかるし（「中規模・大規模太陽光発電システム」（オーム社）を読むと、研究者、技術者のこれにかける意気込みを感じる。）、光→電気という自然の有り様は大変興味深い。ただ、現在の太陽光発電設備の作られ方や作られる場所、及びこれに対するお金の使われ方には問題が多い。何よりそれまで快適な生活を営んでいた住民にとって、いきなり回りの空地に太陽光発電設備を設置されることが耐えがたいことは間違いない。
太陽光発電設備は、街中であろうと、貴重な自然環境の中であろうと、建築基準法等の規制なしに設置可能であるし、その形状や拡がり及び人が生活・管理していないことから、その存在は住環境や自然環境とは両立しがたい、これまでにない異様な工作物である。甚だしく「景観」を害するのだが、これまで保護の対象とされてきた「景観」とは大分異なるので、景観法－景観条例での定性的な規制でも不十分である。
このような太陽光発電設備が持つ問題点は、「太陽光発電事業の環境保全対策に関する自治体の取組事例集（環境省）」（私がまとめた別添の「太陽光発電に係る条例制定についての諸問題」の資料１）を見るとよくわかるし、ＦＩＴ法改正と共に策定された「事業計画策定ガイドライン」は、まさにその対応集と言える。
また設置者が、太陽光発電事業の持つ意義（化石燃料や原子力の消費を減少させる面はあるだろう。）について意気に感じ、採算度外視でやっているというのなら我慢のしようもあるが、国が、設置者にばらまく資金（電力の買取料金）を国民の電気料金に含めて徴収するという仕組みを作り、設置者は、どこかの誰かが考え出した高利回りの収益が得られる投資先として太陽光発電事業に飛びつくという構図も耐えがたい。太陽光発電には現時点で国が描いた予定をはるかに超えて「投資家」が群がっており、これをそのままこれ以上増やすことは、止める時期だ。
今回のＦＩＴ法改正が、太陽光発電備事業について、単なる設備認定から事業認定へと舵を取り、事業遂行の適正化を求めたのは、このような状況を踏まえたものであって、十分な理由がある。
改正ＦＩＴ法、施行規則及びガイドラインの要点
改正ＦＩＴ法は、発電設備設置の認定申請があった場合「事業計画が次の各号のいずれにも適合するものであると認めるときは、その認定をするものとする」とし、「再生可能エネルギー発電事業の内容が…経済産業省令で定める基準に適合するものであること」、「再生可能エネルギー発電事業が円滑かつ確実に実施されると見込まれるものであること」、「再生可能エネルギー発電設備が、安定的かつ効率的に再生可能エネルギー電気を発電することが可能であると見込まれるものとして経済産業省令で定める基準に適合すること」を求めている。
そして施行規則でこれらの要件について、「当該認定の申請に係る再生可能エネルギー発電事業を営むに当たって、関係法令（条例を含む。）の規定を遵守するものであること」、「当該認定の申請に係る再生可能エネルギー発電設備について、当該設備に関する法令（条例を含む。）の規定を遵守していること」、「当該認定の申請に係る再生可能エネルギー発電事業を円滑かつ確実に実施するために必要な関係法令（条例を含む。）の規定を遵守するものであること」として、法令遵守の中に条例が含まれることを明記している。
次にＦＩＴ法改正と共に策定された「事業計画策定ガイドライン」（２０１９年４月にも一部改訂）は、文中でその位置づけについて、「事業計画ガイドライン（太陽光発電）は、再生可能エネルギー発電事業者がＦＩＴ法及び施行規則に基づき遵守が求められる事項、及び法目的に沿った適切な事業実施のために推奨される事項について、それぞれの考え方を記載したものである。本ガイドラインで遵守を求めている事項に違反した場合には,認定基準に適合しないとみなされ、ＦＩＴ法第１２条（指導・助言）、第１３条（改善命令）、第１５条（認定の取消し）に規定する措置が講じられることがあることに注意されたい。なお、努力義務として記載されているものについても、それを怠っていると認められる場合にはＦＩＴ法第１２条（指導・助言）等の対象となる可能性がある。なお、事業計画ガイドラインはＦＩＴ法及び施行規則に基づいて再生可能エネルギー発電事業者に求める事項について記載したものであるため、再生可能エネルギー発電事業者の責任において、各法令及び条例の規定を確認すること」とある。
これらの関係を簡単にまとめれば、①太陽光発電事業が法令や条例に違反した場合は、認定基準に適合しないとみなされ、指導・助言、改善命令、認定取消しの対象となること（この限りで、事業者に強制力がある。）、②ガイドラインで「～すること」と記載されている事項は、ＦＩＴ法及び施行規則による遵守事項なので、これに違反した場合には、①に該当すること、③ガイドラインで「努めること」と記載されている事項は、推奨事項であること（ガイドラインは「それを実施せずに特に悪質な事業を行っていることが認められる場合には、指導・助言等の対象となる可能性がある」とするが実効性はないだろう。）、④ガイドラインには、ＦＩＴ法及び施行規則を除く他法令及び条例については、記載されていないこと。
私が見るところ、ガイドラインの推奨事項（「努めること」）は、もっぱら制度設計の法令であるＦＩＴ法及び施行規則には規定されていないが、太陽光発電設備の安全性、その設置により侵害される生活環境、自然環境の保全及び景観の保全について、現時点での重要事項を網羅している。しかし、残念ながらそのままでは推奨事項に止まるので、目先の利益を追求する事業者はこれを遵守しないだろう。
推奨事項の条例化を目指す
ではどうすればよいのか。自治体が条例を制定してこれを遵守事項とするなら、上記①の、条例に違反した場合は、認定基準に適合しないとみなされ、指導・助言、改善命令、認定取消しの対象となることになり、実効的な規制が可能となる。
今回の条例案はまさにその方向で起案されている。ガイドラインの推奨事項の重要事項を条例化すること、事業者は、認定前、設備施工後、通常時（毎年１回）、緊急時に、それぞれ、条例及びガイドラインの遵守事項（市で把握、審査可能なものに限った。）の履行状況について市に届出をし、市は、その適合の有無を審査すること、住民は、これについて住民意見書を提出できること、通常時、緊急時の審査は、市の労力を考え住民意見書が提出された場合に限ること、届出書、審査結果は、ＷＥＢで公開すること、条例（法令）不遵守の場合は経産大臣に通知し認定取り消しを促すこと等を規定した。また、既に認定済みのものも含めて周辺住民に説明会の開催をすること、住民との「協定」を締結したときは、協定事項については審査をしないこと等を規定した。
法（条例）の不遡及とみなし認定について
一般に、条例が制定された場合、条例の規制は制定後の事案に適用され、遡及させないのが法の原則である。遡及させることも可能ではあるが、それによって損害が生じれば、損害賠償や損失補償の対象となるであろう（本件の場合は、まだ着工していない事業者に、予定事業地を改めろとか、計画済みのパネルの配置を条例に適合させろとかの規制が問題になるが、これによって生じる損害は市が「補填」することになるだろう。）。
実は某市では、既に旧認定（設備認定）を得たが未施工である案件が３０００件程度あると言われ、市民はそれらの事案についてもこれから制定する条例の規制対象にしたいという強い希望を持っていたが、私は、市が多額の損害賠償や損失補償を負担する可能性のある条例の制定は不適切と考え、認定済みの事案についての条例の適用は、原則として施工後とするように経過措置を規定している。そうであっても、その運用・管理には目が届くし、早期に住民への説明会を開催させ、任意に計画を変更させる可能性は残っている（なお、現時点（２０１９年５月）では、計画済みのパネルの配置等については、多額の損害が生じる等の事情がなければ、設置時までにこれを変更させることが可能な場合があると考えている（「太陽光発電の規制をめぐる法律問題」）。
ところで、改正ＦＩＴ法では、旧認定取得者もある要件のもとに新認定制度による認定を受けたものと見なされ（みなし認定）、ガイドラインに基づく「事業計画書」の提出が求められている。またみなし認定制度のＱ＆Ａで、国は「認定申請時に関係するすべての法令・条例の許可等を取得していなければならないのか？」「関係するすべての法令・条例の許可等を取得していない場合でも認定は取得できます。認定取得後に関係法令・条例の許可等を取得できなかったことが判明した場合は、認定取り消しの対象となります」とあることから、私もみなし認定制度は、みなし認定の時点で新たな認定とされ、その時点の法令・条例への適合を求めているのではないかとも考えてみたが、みなし認定の文言を見てもどうもそういうことではないらしい。
条例策定を支援します
私はこの時点で下記の参考資料を用意したが、現時点では上記したように「太陽光発電の環境配慮ガイドライン」を中心に据えた方が、条例化はスムーズに行くと思うので、煩雑になると思うのでここでの資料掲載はしない。ただ、太陽光発電設備をめぐっては、今後も各自治体で様々な条例の策定が検討されるであろうが、私は「太陽光発電の環境配慮ガイドライン」を中心に据え、国が太陽光発電設備の問題点を洗い出し、の対応策をまとめた「ガイドライン」の「「奨励事項」の条例化が、もっとも問題の解決に適していると考える。
自治体でこの方向で条例化を考えたいというのであれば、喜んでその自治体に出かけてお手伝いをするので、お声をかけて頂きたい。可能な限り支援いたします。
参考資料
太陽光発電に係る条例制定についての諸問題
新ガイドライン・条例対比表
太陽光発電設備に関する条例案