「行政学講義」を読む

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~日本官僚制を解剖する 著者:金井利之

まず悪口をいいたい

この本は,本屋で手に取ってみて,内容が整理され,しかも情報量が豊富に見えたので,その場で買ったものだが,読もうとすると,極めて分厚くかつ字も小さかったので,リアル本を読むのは辛かった。調べるとKindle本があったので,早速買った(2冊買ったということだ。)。

しかしKindle本でもとても読みにくい。著者の文体には癖があり,省略,飛躍があって,表現がねじれているところが多い。また一般的でない概念も多用され,概念相互の関係もはっきりせず,一読しただけでは真意を汲み取り難い。図も多く掲げられているが,そこは要するに読んでもわからないところだ。

一番の問題は,最初の数十頁の「導入部」である序章に書かれている全体の構成の説明(見取図)が理解できないことだ。行政を内外と過程に,行政内外を,外側,内側に,行政過程を主体,作用に分け(詳細目次参照),これを組み合わせて,支配,外界,身内,権力という4つの「切り口」から分析するというのだが,その「切り口」の意味合いとその関係が,何度読んでもわからない。しかも,それぞれの「切り口」を更に4つの項目に分け,4×4に分けているが,その分ける基準が何なのか?ヘーゲルなら3つだよなと悪態をつきたくなる。

序章が全体の見取り図だということは,全体を読めばその意味が分かるだろうと気を取り直し,「第1章 支配と行政」「1 政治と行政」に進むことにするが,??の連発だ。

「支配」について,「「統治者と被治者の同一性」を民主体制とすれば,公選職の統治者(政治家)とその公選職の指揮監督を受けて統治の業務をこなす行政職員が必要となる。戦前体制は非民主体制であるから,統治者と被治者が分離し,統治者である天皇あるいは藩閥関係者があり,統治者の中での「下働き」が行政職員である」ということを基本モデルとして(多分),戦前体制-戦後という歴史的事実の中で,様々なことを論じている(ように思える。)が,あちこちに弾けるポップコーンのようで,論旨を追うのがつらい。大体このあたりでギブアップする読者が多いかもしれない。ただここのポップコーンは,珍しくておいしいものが多い。

本書を読み進める方法

この本を読み進めようと思ったら,「序章」の著者の言葉遣いを理解しようとせずに読み流し,「第1章 支配と行政」の支配の意味合いと書かれていることとの関係もなかなか飲みこめないので,目を通すだけにし,一挙に「第4章 権力と行政」に飛び,読んでみるのがよい。ここには行政がその目的達成のために用いる「実力」,「法」,「財政」,「情報」の方法について書かれており,ここは書かれていることは理解できるので,ここから読み進めるのがいいだろうか(でも「法力」「知力」といわれると引いてしまうが。)。

次いで前に戻り「第3章 身内と行政」は,要するに行政の組織について書かれているので,内容にあまり抵抗はない。貴重な情報が得られよう。更に前に戻り,「第2章 外界と行政」「1 環境と行政」には,地理,歴史,気象,自然環境,人口等,行政を取り巻く総論が書かれ,引き続き2で経済,3で外国との関係が書かれている。4にはアメリカとの関係が書かれている。2など,かなり特殊な観点から書かれた議論という気もするが,まあよしとしよう。ただ,4項目について同じレベルのことが書かれているわけではない。

最後に「第1章 支配と行政」も,「4 自由と行政」,「3 民衆と行政」,「2 自治と行政」と後ろから読み,最後に「1 政治と行政」を読むと,何となく,全体が読めたなあという感じだ。著者によれば,自由,民衆,自治,政治の中に価値があるそうだから,読み方もそれでいいのだろう。

これから

本書が豊富な材料を蔵していることは間違いないが,現実の分析より「ことば」での分析が目立つように感じること,経済論は買えないこと(私は,今[経済史]と「ミクロ経済学の力」のファンだ。),やはり叙述のつながりと関係が分かりにくいことから,本書が,行政を入口にして,政治,法,制度へ架橋できるツール足りうるか,もう少し検討したい。ただ偏屈おじさんの小言が好きな人にはたまらないだろう。

詳細目次

序章 被治者にとっての行政

①行政学とは/②目に見えにくい行政の本体/③本書の全体構成/④第1章(支配と行政)の内部構成-政治・自治・民衆・自由/⑤第2章(外界と行政)の内部構成-環境・経済・外国・米国/⑥第3章(身内と行政)の内部構成-組織・職員・団体・人脈/⑦第4章(権力と行政)の内部構成-実力・法力・財力・知力

行政内外

外側 内側

行政過程 主体 支配 身内

作用 外界 権力

第1章 支配と行政

1 政治と行政

①民主体制における政治と行政-公選職政治家と行政職員/②非民主制における政治と行政-武力革命政権と近代官僚制/③非民主体制における政治家集団の再生産-官僚から政治家へ/④体制移行と政治の位置づけ/⑤政治家の練習をする、または、政治する高文官僚/⑥公務員の「全体の奉仕者性」/⑦政権交代と行政官僚制

2 自治と行政

①官治と自治/②地方自治としての自治/③戦前体制の国内支配制度-地方制度/④国政の民主化と自治/⑤各層における民主主義としての自治/⑥広い意味での民主政治を実現する自治/⑦権力分立のための自治制-団体自治と住民自治/⑧国と自治体の政治と行政

3 民衆と行政

①自己支配の回路/②民主主義的無責任/③抵抗・要求運動/④「客分」と「国民」的無責任/⑤行政職員への就任機会/⑥行政職員の国籍/⑦民衆と行政職員の経済均衡/⑧行政職員と民衆の類似性-代表的官僚制/⑨行政過程への直接参加

4 自由と行政

①国民主権と行政/②主権と行政/③国民主権ではなく個人の権利からの位置づけ/④国民主権の危険性/⑤民主主義という「人類普遍の原理」/⑥民主主義と個人の自由-「自由のための民主的行政」/⑦民主的行政と「行政からの自由」/⑧民主的行政と「行政による自由」/⑨民主的行政と「行政への自由」

第2章 外界と行政

1 環境と行政

①地理/②歴史/③気象/④自然環境/⑤人口-総人口・年齢階層別人口・地域別人口/⑥家族/⑦地域社会と都市型社会

2 経済と行政

①租税収奪と[代表なければ課税なし]/②行政サービスへの対価というフィクション/③経済開発/④統治権力と経済権力/⑤行政による経済支配の試み/⑥国営企業など政府系企業/⑦民営化は潮流か?/⑧規制・誘導

3 外国と行政

①領域国家/②近現代日本という領域画定/③国境画定と帝国/④国民国家/⑤領域国家間の外/⑥外交官/⑦国際行政

4 米国と行政

①サンフランシスコ講和条約体制/②ポツダム宣言受諾/③国政自治権拡充運動/④日米安全保障条約体制/⑤戦後日米関係の重さ/⑥「自治領土」為政者のタイプ

第3章 身内と行政

1 組織と行政

①行政組織の基本単位-省庁組織/②2001年省庁再編/③省庁内部組織/④分担管理の原則-内閣の第一の原則/⑤合議制の原則-内閣の第二の原則/⑥首相指導の原則-内閣の第三の原則/⑦内閣制度の類型/⑧内閣の補佐組織/⑨独立組織

2 職員と行政

①近代的な身分制?/②戦前の官吏制度/③戦後公務員制度改革-身分制の打破/④戦後改革の挫折/⑤キャリア・ノンキャリア制/⑥統合公務員制度と省庁官僚割拠制/⑦事務官・技官

3 団体と行政

①「官民一体」の「産官複合体」/②政官業の「鉄の三角形」/③省庁共同体の「身内」-政官業報学地の六角形/④外郭団体/⑤省庁共同体の特徴/⑥省庁共同体からの排除の論理/⑦省庁共同体の縮小再編と内閣という「中原」

4 人脈と行政

①団体と人脈/②政権と人脈/③政権の取り巻き/④官僚の政治任用/⑤官僚の政界・官界人脈づくり/⑥「学校」という入脈/⑦閏閥・血縁/⑧その他の縁/⑨人脈の弱さの弊害

第4章 権力と行政

1 実力と行政

①人力と実力/②国家警察から「自治体警察」へ/③戦後都道府県警察の成立/④帝国軍隊/⑤占領と武装解除/⑥「再軍備」と自衛隊/⑦自衛隊と文民統制/⑧文民統制の補完メカニズム

2 法力と行政

①法力と実力/②合法的支配/③官僚制的支配/④官僚制的支配の永続性/⑤官僚立法/⑥法令協議・内閣法制局/⑦国会審議と国会答弁/⑧検察当局-いわゆる「司法部」/⑨裁判所の独立性

3 財力と行政

①財政と幣制/②日本銀行と紙幣発行/③「大蔵省支配」と「大蔵省解体」-大蔵・財務省主計局/④大蔵・財務官僚と政権支援/⑤財政民主主義と執政部予算/⑥ミクロ予算とマクロ予算-経済財政諮問会議/⑦予算の周辺行政-予算関連法案・機構定員・給与改定・級別定数/⑧予算の周辺財力/⑨決算-会計検査院

4 知力と行政

①情報と支配-情報による行政/②空間・人的情報集積/③統計調査/④教育・文化/⑤執務知識・専門知識/⑥広報・宣伝・答責/⑦報道機関・電子情報空間/⑧諜報と秘密保護と情報コミュニティ/⑨情報格差と情報公開・個人情報保護

終章 行政とのつきあい方

①行政を見る/②民主的行政の達成の難しさ/③包摂戦略と保障戦略/④おわりに

あとがき

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